Il TAR Lazio ha respinto il ricorso presentato da Cirsa Italia contro gli atti con i quali l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli ha applicato le proroghe onerose delle concessioni per la gestione della rete telematica degli apparecchi AWP e VLT. Secondo i giudici, ADM non aveva l’obbligo né il potere di avviare un procedimento per rinegoziare le condizioni della concessione e ripristinarne l’equilibrio economico-finanziario.
La decisione – riporta Agimeg – riguarda il ricorso iscritto al registro generale con il numero 10382 del 2023, successivamente integrato con motivi aggiunti. Cirsa aveva impugnato inizialmente le note trasmesse da ADM nel giugno 2023 per comunicare il corrispettivo dovuto in relazione alla proroga della concessione. In seguito, la società aveva esteso il contenzioso agli atti adottati nel gennaio 2025 per l’ulteriore proroga fino al 31 dicembre 2026.
La concessione, sottoscritta il 20 marzo 2013 e originariamente prevista per nove anni, era stata prorogata una prima volta per effetto della normativa emergenziale e successivamente fino al 29 giugno 2023 attraverso una decisione unilaterale di ADM. La Legge di Bilancio 2023 aveva poi disposto la prosecuzione fino al 31 dicembre 2024, prevedendo una proroga tecnica a titolo oneroso.
Un ulteriore intervento, contenuto nella Legge di Bilancio 2025, ha esteso le concessioni fino al 31 dicembre 2026 e ha fissato gli oneri in 120 euro per ciascun apparecchio AWP e 4.000 euro per ogni diritto VLT rilasciato alla data del 31 dicembre 2023. Ai concessionari è stato inoltre richiesto di presentare garanzie adeguate alla nuova durata dei rapporti e al pagamento delle somme dovute.
La richiesta di riequilibrio della concessione
Cirsa aveva sostenuto che diversi eventi sopravvenuti avessero modificato profondamente le condizioni economiche sulle quali era stata costruita la concessione. Tra gli elementi indicati nel ricorso figuravano la sospensione delle attività durante la pandemia, gli aumenti del prelievo unico erariale, le limitazioni territoriali e orarie introdotte dagli enti locali, la riduzione del numero degli apparecchi e gli ulteriori interventi fiscali e regolamentari adottati nel corso degli anni.
Secondo la società, ADM avrebbe dovuto aprire un confronto finalizzato alla ricostituzione dell’equilibrio economico-finanziario oppure consentire un’adesione parziale alla proroga, permettendo al concessionario di rinunciare a una parte dei diritti VLT posseduti.
Il TAR ha tuttavia escluso entrambe le possibilità. Le norme che hanno disposto le proroghe non hanno attribuito ad ADM alcun potere discrezionale di rinegoziazione. L’Agenzia, pertanto, si è limitata ad applicare quanto stabilito dal legislatore e non avrebbe potuto modificare autonomamente le condizioni economiche o consentire la rinuncia a una parte dei diritti VLT.
TAR: il Codice dei contratti non impone la rinegoziazione
Uno dei passaggi centrali della sentenza riguarda l’articolo 9 del decreto legislativo n. 36 del 2023, che riconosce il principio di conservazione dell’equilibrio contrattuale quando circostanze straordinarie e imprevedibili alterano in maniera rilevante le condizioni originarie.
Secondo il TAR, questa disposizione non può essere applicata al caso esaminato. Il diritto alla rinegoziazione riguarda infatti le sopravvenienze che incidono sul rapporto durante la sua durata originaria, mentre le misure contestate da Cirsa disciplinano un periodo ulteriore rispetto a quello inizialmente previsto dalla concessione.
I giudici hanno inoltre ritenuto che le proroghe non abbiano determinato di per sé una rilevante alterazione dell’equilibrio economico-finanziario. Pur comportando nuovi oneri, hanno permesso ai concessionari di proseguire l’attività oltre la scadenza originaria e di mantenere una posizione di mercato senza affrontare l’incertezza di una nuova procedura di gara.
Il Collegio ha ricordato anche che, in occasione della seconda proroga, il concessionario aveva la possibilità di manifestare il proprio dissenso entro dieci giorni. Cirsa non lo ha fatto e ha quindi aderito alla prosecuzione del rapporto. Secondo il TAR, questa scelta conferma che la società aveva valutato positivamente la convenienza economica della proroga.
Il pronunciamento della Corte di giustizia europea
La decisione del TAR tiene conto dell’ordinanza della Corte di giustizia dell’Unione europea del 12 gennaio 2026, intervenuta nella causa C-437/24 dopo il rinvio pregiudiziale disposto dallo stesso Tribunale amministrativo.
La Corte europea ha chiarito che la direttiva sulle concessioni è applicabile ai rapporti affidati prima della sua entrata in vigore ma successivamente prorogati mediante una disposizione legislativa. Ha però stabilito che il diritto dell’Unione non impone necessariamente all’amministrazione aggiudicatrice di possedere il potere discrezionale di modificare le condizioni della concessione quando eventi imprevedibili incidono sul rischio operativo.
Come già riportato da AGIMEG dopo la pronuncia europea, da questo principio deriva che ADM non era obbligata ad avviare il procedimento richiesto da Cirsa, in assenza di una specifica disposizione nazionale che le attribuisse tale facoltà.
Covid e modifiche normative
Il TAR ha riconosciuto il carattere straordinario della pandemia, ma ha rilevato che la concessione sottoscritta nel 2013 non garantiva volumi minimi di gioco, margini fissi di guadagno o un livello costante della domanda. I concessionari del settore hanno inoltre beneficiato di misure specifiche, tra le quali la sospensione della maturazione della base imponibile forfettaria del PREU, il rinvio di alcuni adempimenti e la sospensione degli obblighi di adeguamento tecnologico.
Quanto alle modifiche normative e regolamentari intervenute durante la concessione, il Collegio ha osservato che il gioco pubblico costituisce un settore fortemente regolamentato, nel quale gli operatori professionali devono considerare la possibilità di nuovi interventi destinati a tutelare la salute, l’ordine pubblico e le categorie vulnerabili.
Secondo i giudici, le proroghe hanno inoltre consentito agli operatori di recuperare almeno una parte della redditività perduta durante il periodo pandemico, proseguendo l’attività oltre la durata inizialmente prevista.
Esclusa la sproporzione degli oneri
Il TAR ha respinto anche le contestazioni relative alla presunta irragionevolezza e sproporzione dei nuovi corrispettivi. Gli aumenti hanno riguardato esclusivamente gli oneri collegati agli apparecchi AWP e ai diritti VLT, mentre non sono stati modificati, per effetto delle proroghe, il canone dovuto ad ADM, il PREU e le percentuali di vincita destinate ai giocatori.
Il carattere oneroso delle proroghe è stato ritenuto giustificato anche dai vantaggi riconosciuti ai concessionari già presenti sul mercato, che hanno potuto continuare a esercitare l’attività senza sostenere il rischio di una nuova gara aperta alla concorrenza.
Non è stata riconosciuta neppure una violazione del legittimo affidamento. Secondo il Tribunale, i concessionari non potevano confidare nella prosecuzione gratuita del rapporto dopo la sua scadenza naturale, non essendo stato adottato alcun atto o comportamento dell’amministrazione capace di generare una simile aspettativa.
Il Collegio ha quindi respinto il ricorso introduttivo e tutti i motivi aggiunti, dichiarando manifestamente infondate anche le questioni di legittimità costituzionale prospettate dalla società. È stata respinta, infine, la domanda di risarcimento dei danni, poiché ADM ha operato conformemente alle disposizioni legislative.
Le spese processuali sono state compensate tra le parti, in considerazione della complessità e della parziale novità delle questioni affrontate.
sb/AGIMEG
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