Case Green: una Strategia Territoriale per Attuare (e Sbloccare) l’EPBD

In Copertina: foto Marco Della Pasqua, Touring Club Italiano

UNA DIRETTIVA AMBIZIOSA E DI DIFFICILE ATTUAZIONE

La revisione della Direttiva europea sulla prestazione energetica nell’edilizia, la cosiddetta EPBD IV o Direttiva “Case Green” (Direttiva UE 2024/1275), rappresenta uno dei passaggi più rilevanti del Green Deal europeo nel settore energetico, impostato nei primi anni Venti del XXI secolo. Non si tratta di un semplice aggiornamento tecnico. Per la prima volta la politica climatica europea entra in modo molto più diretto nel patrimonio edilizio esistente, fissando obiettivi quantitativi, scadenze ravvicinate per l’avvio di programmi nazionali di riqualificazione e una traiettoria di lungo periodo che punta a trasformare l’intero stock immobiliare in un parco a emissioni zero entro il 2050 (art. 1.1 della Direttiva). Un compito che appare immane, vista la consistenza dello stock edilizio europeo e l’elevato grado di urbanizzazione del continente.

La Direttiva “Case Green” è stata oggetto di un acceso dibattito e di numerose modifiche in corso d’opera già in sede di predisposizione ed emanazione.

È significativo che, nella votazione finale del Consiglio dell’Unione europea del 12 aprile 2024, Italia e Ungheria abbiano votato contro, mentre Croazia, Repubblica Ceca, Polonia, Slovacchia e Svezia si sono astenute.

Il dibattito sull’applicazione della Direttiva si è protratto anche dopo la pubblicazione nel 2024 e la sua complessità ha comportato l’emanazione successiva di numerosi atti applicativi, linee guida e documenti di orientamento, una parte rilevante dei quali è stata pubblicata alla fine del 2025.

Non sono mancate inoltre critiche sul coordinamento dell’EPBD con altri tasselli del Green Deal, in particolare con la Direttiva sull’efficienza energetica e con la RED III. Il punto non riguarda tanto la finalità generale della decarbonizzazione, quanto la coerenza concreta tra obiettivi di efficienza, uso delle rinnovabili, principio di neutralità tecnologica e strumenti effettivamente disponibili nei diversi contesti nazionali.

Il dibattito è stato particolarmente acceso sui temi della fattibilità tecnico-economica, dell’accettabilità sociale e della neutralità tecnologica. Quest’ultima può essere intesa come applicazione di criteri di valutazione omogenei a soluzioni differenti, considerando non soltanto le prestazioni del singolo edificio, ma anche i costi e i benefici del sistema territoriale nel suo complesso.

Al 14 luglio 2026 la Commissione aveva esaminato solo 16 proposte complete di Piano nazionale di ristrutturazione degli edifici (National Building Renovation Plan – NBRP), presentate da 15 Stati membri e dalla Regione Vallonia. Il termine previsto dalla Direttiva per la trasmissione delle prime proposte era il 31 dicembre 2025.

Il 15 luglio 2026 la Commissione europea ha inviato lettere di costituzione in mora, avviando procedure d’infrazione, nei confronti di tutti i 27 Stati membri per il mancato completo recepimento dell’EPBD entro il termine del 29 maggio 2026. Tale procedura si aggiunge alle iniziative già avviate nei confronti degli Stati che non avevano trasmesso entro il 31 dicembre 2025 la prima proposta di Piano nazionale di ristrutturazione degli edifici.

In Germania, ancora nel luglio 2026, era in corso un dibattito molto articolato sulla legge di recepimento.

Gli elementi esaminati nell’articolo mostrano che una transizione uniformemente orientata verso ristrutturazioni profonde ed elettrificazione generalizzata risulterebbe, per una parte rilevante del patrimonio residenziale, tecnicamente difficile, economicamente fragile e socialmente poco sostenibile. Per utilizzare efficacemente i margini di flessibilità della Direttiva occorre quindi cambiare prospettiva: la decarbonizzazione non dovrebbe essere considerata soltanto come un problema del singolo edificio, ma come un problema territoriale, strettamente legato alle infrastrutture e ai vettori energetici disponibili.

OBIETTIVI DELLA DIRETTIVA E CONTABILIZZAZIONE DELL’ENERGIA PRIMARIA

L’obiettivo principale della Direttiva è trasformare l’intero stock immobiliare in un parco a emissioni zero entro il 2050. Si tratta di un traguardo estremamente ambizioso, giustificato dal peso significativo degli edifici sui consumi energetici e sulle emissioni, temi già ben noti.

L’approccio adottato, con l’adozione di un percorso obbligatorio di efficientamento del parco immobiliare, nasce dalla considerazione che i tassi di riqualificazione registrati negli oltre 20 anni precedenti sono stati insufficienti. La prima EPBD, la Direttiva 2002/91/CE, risale infatti al 2002, ma i tassi di riqualificazione registrati nei due decenni successivi sono rimasti troppo bassi per risultare coerenti con gli obiettivi climatici europei, nonostante i numerosi provvedimenti adottati.

In questa prospettiva, il passaggio dal Green Deal alla Renovation Wave e poi al pacchetto Fit for 55 ha costruito un impianto sempre più stringente, che nell’EPBD IV trova uno dei suoi snodi principali. Questa Direttiva, infatti, non solo rafforza gli standard per il nuovo costruito, ma introduce nuovi obblighi per il patrimonio esistente, collega il percorso di riqualificazione del patrimonio esistente ai Piani nazionali e restringe progressivamente lo spazio delle tecnologie basate esclusivamente sui combustibili fossili.

L’impostazione della direttiva è tipicamente “top-down” nella definizione degli obiettivi energetici e delle scadenze, ed è stata accompagnata da un acceso dibattito. La versione pubblicata lascia tuttavia agli Stati membri margini significativi nella scelta delle misure di attuazione, soprattutto per il settore residenziale. Il rischio è che, in sede di recepimento, tali misure vengano definite senza considerare adeguatamente le differenze territoriali, infrastrutturali e sociali che saranno approfondite nel seguito. La fase più complessa, quella attuativa, è quindi rimessa in larga misura agli Stati membri.

Entrando nel merito di uno degli obblighi più controversi, evidenzio che l’art. 9 della Direttiva stabilisce “Norme minime di prestazione energetica per edifici non residenziali e traiettorie per la ristrutturazione progressiva del parco immobiliare residenziale”. L’EPBD IV distingue quindi in modo netto il parco edilizio non residenziale dal residenziale.

Per il settore non residenziale, la Direttiva introduce standard minimi di prestazione energetica e richiede che siano progressivamente riqualificati gli edifici con le prestazioni energetiche peggiori. Per il settore residenziale, invece, la Direttiva non impone un intervento sul singolo immobile, ma fissa un obiettivo di riduzione del consumo medio di energia primaria dell’intero parco. Almeno il 55% di tale riduzione dovrà essere conseguito attraverso la ristrutturazione di edifici compresi nel 43% del parco residenziale con le prestazioni peggiori, individuato sulla base del patrimonio edilizio al 2020.

Il riferimento al consumo medio di energia primaria non implica, tuttavia, che la traiettoria debba essere determinata esclusivamente attraverso consumi misurati. Una metodologia nazionale dovrà stabilire come integrare valori convenzionali, dati statistici e consumi effettivamente rilevati.

Per comprendere meglio il significato di questi obblighi è necessario aprire una parentesi e richiamare alcuni concetti:

• l’“energia primaria” è definita dall’articolo 2, punto 9 della Direttiva, come l’energia da fonti rinnovabili e non rinnovabili che non ha subito alcun processo di conversione o trasformazione;
• l’“energia da fonti rinnovabili” è definita dall’articolo 2, punto 14 della Direttiva, mediante l’elencazione delle diverse fonti rinnovabili non fossili (es. fotovoltaico, eolico ecc.);
• il concetto di ristrutturazione è ulteriormente precisato dalla comunicazione della Commissione C/2025/6438 del 18 dicembre 2025 e comprende gli interventi che migliorano la prestazione energetica dell’edificio attraverso opere sull’involucro e/o sugli impianti.

La Direttiva non formula una distinta definizione per energia primaria rinnovabile o non rinnovabile. Per questo ci viene in aiuto la norma UNI EN ISO 52000-1:2018, “Prestazione energetica degli edifici – Valutazione globale della prestazione energetica”, che definisce:

• Renewable primary energy: energia primaria proveniente da fonti rinnovabili.
• Non-renewable primary energy: energia primaria proveniente da fonti non rinnovabili.

La norma prevede infine che la contabilizzazione avvenga mediante i fattori di energia primaria assegnati a ciascun vettore energetico (elettricità, gas, biomassa, teleriscaldamento ecc.).

Ci concentreremo nel seguito sul settore residenziale.

La Direttiva all’art. 9 paragrafo 2 prevede che gli Stati membri provvedano affinché il consumo medio di energia primaria in kWh/(m² anno) dell’intero parco immobiliare residenziale:

a)       diminuisca di almeno il 16% rispetto al 2020 entro il 2030;

b)       diminuisca di almeno il 20-22% rispetto al 2020 entro il 2035;

c)        entro il 2040, e successivamente ogni cinque anni, sia equivalente o inferiore al valore determinato a livello nazionale derivato da un progressivo calo del consumo medio di energia primaria dal 2030 al 2050 in linea con la trasformazione del parco immobiliare residenziale in un parco immobiliare a emissioni zero.

In parallelo viene rafforzato il ruolo degli attestati di prestazione energetica (APE), delle banche dati e degli strumenti di pianificazione.

Occorre considerare che, attualmente, in Italia la classe energetica nell’APE è determinata dall’indice di prestazione energetica globale non rinnovabile (EPgl,nren). L’APE riporta anche altri indicatori, inclusa la componente rinnovabile, ma la classificazione da A4 a G è costruita sul fabbisogno di energia primaria non rinnovabile del singolo edificio in condizioni standard. Questo ha due conseguenze. In primo luogo, l’obiettivo principale, perseguito fino ad ora, è stato ridurre il fabbisogno di energia primaria non rinnovabile del singolo immobile. In secondo luogo, i valori di consumo energetico riportati nell’APE possono discostarsi, anche sensibilmente, da quelli reali proprio perché sono determinati in condizioni standard atte a confrontare tra loro le prestazioni energetiche degli immobili. Questi aspetti sono rilevanti perché la Direttiva EPBD IV sposta il riferimento dal solo indicatore convenzionale del singolo edificio a una traiettoria riferita al consumo medio di energia primaria dell’intero parco residenziale nazionale. La concreta articolazione dell’indicatore nelle componenti rinnovabile e non rinnovabile, nonché il peso attribuito ai diversi vettori, dipenderanno dalla metodologia nazionale e dai fattori di energia primaria applicati.

Si coglie qui l’ulteriore ambizione, ma anche la complessità, introdotta dalla Direttiva. La traiettoria del settore residenziale non è costruita esclusivamente sull’indicatore di energia primaria non rinnovabile utilizzato per la classificazione energetica italiana. La Direttiva, infatti:

• impone una riduzione del consumo medio di energia primaria dell’intero parco edilizio residenziale;
• prevede che una quota di questa riduzione debba essere raggiunta mediante un intervento specifico: la ristrutturazione;
• prevede inoltre che la rimanente quota di riduzione possa essere raggiunta anche attraverso altre misure ammesse dal quadro nazionale di attuazione. L’effettiva rilevanza di tali misure dipenderà tuttavia dalle regole nazionali di calcolo e contabilizzazione dell’energia primaria.

È evidente che un intervento di coibentazione di un edificio, classificabile come ristrutturazione, porta a ridurre la quantità di energia primaria necessaria per il riscaldamento. Si tratta di capire tuttavia quali altre misure, e quali fonti energetiche, possano concorrere al raggiungimento dell’obiettivo per la quota non necessariamente attribuita alla ristrutturazione degli edifici con le prestazioni peggiori.

Ciò può avvenire sia all’interno dello stesso edificio, attraverso una ristrutturazione integrata con altri interventi, sia a livello di parco edilizio, concentrando gli interventi più profondi su alcuni edifici e adottando soluzioni diverse per altri.

Come determinare l’energia primaria, sia per quanto riguarda il punto di partenza del 2020 sia per la progressione successiva, è quindi uno dei temi centrali della Direttiva. Il tema andrebbe approfondito non soltanto in relazione alla tipologia delle fonti, ma anche alla loro disponibilità quantitativa e territoriale e alla fattibilità tecnica ed economica del loro utilizzo.

Anche la neutralità tecnologica, rispetto alle diverse possibili soluzioni utilizzabili, ruota attorno al tema centrale delle modalità di calcolo dell’energia primaria. L’EPBD definisce un quadro metodologico comune per il calcolo della prestazione energetica, ma lascia agli Stati membri margini significativi nella determinazione dei fattori di energia primaria e di alcuni parametri nazionali. Le modalità con cui tali margini saranno esercitati potranno incidere sensibilmente sulla comparazione tra elettricità, teleriscaldamento, combustibili rinnovabili e altre soluzioni.

Questo vale per i passaggi di efficientamento intermedi ma anche per l’obiettivo finale. Gli edifici a emissioni zero (Zero-Emission Buildings – ZEB) possono infatti essere alimentati da fonti rinnovabili, comunità energetiche, teleriscaldamento efficiente e altre fonti prive di carbonio (Allegato 7, sezione 3 delle raccomandazioni del dicembre 2025). Nella sezione 3.3 la Commissione afferma esplicitamente che l’energia da fonti prive di carbonio comprende l’energia da fonti rinnovabili e quella di origine nucleare e cita come esempio energia rinnovabile o nucleare proveniente dalla rete elettrica.

La Direttiva non menziona espressamente il biometano di rete tra le fonti automaticamente ammesse per gli ZEB. Gli orientamenti lasciano comunque margini nazionali per la definizione delle modalità di contabilizzazione dell’energia proveniente dalle reti. Biometano e idrogeno rinnovabile possono concorrere alla decarbonizzazione complessiva del sistema energetico e dei segmenti edilizi difficili da elettrificare. Resta tuttavia complesso stabilire in quali condizioni il loro utilizzo possa essere riconosciuto ai fini della prestazione energetica degli edifici e, soprattutto, dei requisiti applicabili agli edifici a emissioni zero. Un eventuale riconoscimento richiederebbe una disciplina nazionale esplicita, coerente con il quadro europeo e accompagnata da rigorosi criteri di sostenibilità, tracciabilità, addizionalità e assenza di doppio conteggio.

Possiamo sintetizzare quanto sopra esposto evidenziando che lo stesso edificio potrebbe ottenere risultati convenzionali diversi in termini di prestazione energetica, a seconda dei fattori di energia primaria attribuiti all’elettricità, al teleriscaldamento e ai combustibili rinnovabili. Tali fattori non modificano i consumi finali, ma incidono sulla loro rappresentazione regolatoria e sul contributo riconosciuto alle diverse soluzioni ai fini del conseguimento degli obiettivi. Quindi il metodo di calcolo dell’energia primaria può aprire la strada all’utilizzo, ai fini dell’implementazione della Direttiva, di un maggior numero di soluzioni tecnologiche anche non legate ad interventi di ristrutturazione sul singolo immobile. La disponibilità di più opzioni tecnologiche è sicuramente utile per l’attuazione di una traiettoria di decarbonizzazione nei sistemi edilizi reali.

I VINCOLI ITALIANI: EDIFICI, FAMIGLIE E INFRASTRUTTURE

L’ambizione della Direttiva e i margini di flessibilità lasciati agli Stati membri impongono una riflessione sulle concrete modalità della sua attuazione, che nel caso italiano si presenta particolarmente complessa.

Un primo segnale di queste difficoltà possiamo ritrovarlo nella Mozione Camera 1-00038 (EPBD – “Case Green”) del 16 gennaio 2023 dei partiti di Governo e nel voto contrario dell’Italia e dell’Ungheria in occasione dell’adozione della Direttiva il 12 aprile 2024. Un secondo segnale, di tipo giuridico, proviene invece dalla sentenza n. 26/2026 del TAR (Sezione autonoma) di Bolzano che ha annullato parti del regolamento provinciale di attuazione anticipata dell’EPBD (D.P.P. n. 6/2025), ritenendo carenti base normativa e istruttoria tecnico‑economica e richiamando principi di gradualità, proporzionalità e neutralità tecnologica.

La questione non è se il patrimonio edilizio debba diventare più efficiente e meno emissivo. La questione è come farlo con costi sostenibili ed in tempi compatibili con gli obiettivi europei, senza sottovalutare i vincoli fisici, economici e sociali che caratterizzano il settore edilizio reale.

Il caso italiano rende questi interrogativi particolarmente evidenti per dimensione dello stock, età media degli edifici, struttura proprietaria, fragilità reddituali delle famiglie, vulnerabilità territoriali e tendenze demografiche. Possiamo ritenere, inoltre, che una larga quota delle abitazioni si trovi nelle classi energetiche peggiori, anche se la conoscenza statistica dello stock immobiliare resta incompleta. Secondo ENEA [5], gli APE residenziali presenti nel SIAPE erano circa 1,6 milioni al 31 dicembre 2019, pari al 4,6% delle abitazioni censite, e circa 4,6 milioni al 31 dicembre 2023, pari al 13,1%. La consistenza della banca dati è quindi cresciuta significativamente, ma l’incidenza degli attestati rispetto all’intero stock resta limitata e la loro distribuzione non è uniforme, con differenze territoriali e climatiche che ne condizionano la piena rappresentatività.

Alcune analisi più recenti — tra cui lo studio BIP richiamato in bibliografia [1] — mettono in luce numerosi ostacoli strutturali. Tra i principali:

• una parte molto rilevante delle abitazioni è collocata in edifici plurifamiliari;
• il riscaldamento autonomo e i radiatori restano ampiamente prevalenti;
• molti appartamenti non dispongono di spazi esterni idonei a ospitare soluzioni impiantistiche diverse da quelle attuali;
• oltre il settanta per cento degli edifici è stato costruito prima del 1980;
• il reddito di una larga parte delle famiglie è modesto in relazione ai costi prevedibili;
• la popolazione è sempre più anziana;
• una quota non trascurabile del patrimonio è costituita da seconde case o abitazioni usate in modo discontinuo.

Lo stesso studio riporta un dato particolarmente significativo: solo il 30% delle famiglie in Italia può permettersi una pompa di calore elettrica e solo circa 3,7 milioni di abitazioni dispongono degli spazi necessari per installarla. Combinando i diversi indicatori di fattibilità adottati, gli autori individuano in circa 1,76 milioni le abitazioni per le quali l’installazione risulterebbe praticabile, su un insieme di circa 10 milioni di abitazioni potenzialmente interessate dalle politiche di efficientamento. Se consideriamo anche le problematiche relative alle caratteristiche degli impianti esistenti, specialmente quando i terminali sono dimensionati per funzionare ad alta temperatura e l’edificio presenta fabbisogni termici elevati, questa quota si potrebbe abbassare ulteriormente.

In sostanza, sembra indispensabile affrontare questi due temi:

• Il primo tema riguarda la sostenibilità sociale di una strategia fondata prevalentemente su ristrutturazioni profonde ed elettrificazione mediante pompe di calore elettriche. La combinazione di costi elevati, redditi disponibili ridotti e scarsità di risorse pubbliche può rendere infatti gli interventi inaccessibili a una parte significativa delle famiglie. Per gli immobili di proprietà il problema riguarda la capacità di finanziare gli investimenti; per quelli in affitto, il rischio è che i costi si trasferiscano sui canoni. Si potrebbe così passare da un’emergenza bollette a un’emergenza casa.
• Il secondo tema riguarda i limiti tecnici dell’elettrificazione del riscaldamento mediante pompe di calore. In una parte del patrimonio esistente possono emergere problemi di spazio, compatibilità con i sistemi di distribuzione interna e funzionamento con terminali dimensionati per temperature elevate. A questi si aggiungono gli effetti sulla domanda elettrica e sulle reti, che dovrebbero essere valutati su base territoriale.

Evidentemente ciò che può risultare razionale nei modelli che ragionano in condizioni standardizzate e cercano combinazioni costo-efficaci a partire dai target climatici può non esserlo nei sistemi edilizi e sociali reali.

Il tema della sostenibilità sociale è approfondito nello studio di Meneghin e Stefani [2], secondo cui la transizione ecologica non costituisce soltanto una questione tecnica e ambientale, ma anche un problema di giustizia sociale. Per confrontare i diversi Paesi UE gli autori hanno sviluppato il CBSVI (Composite Building and Social Vulnerability Index) e ci informano che l’Italia è collocata nel gruppo di paesi ad alta vulnerabilità (insieme a Slovacchia, Malta, Spagna, Ungheria, Cipro e Slovenia) con un CBSVI pari a 0,46. A titolo di confronto, la Svezia presenta un valore pari a 0,12 (bassa vulnerabilità), la Francia a 0,22 e la Germania a 0,28 (medio-bassa vulnerabilità). I paesi con maggiori criticità (altissima vulnerabilità) sono Estonia, Grecia, Romania e Bulgaria, con quest’ultima che arriva ad un CBSVI di 0,98. Sarebbe interessante calcolare questo indice per diversi cluster territoriali italiani, per comprendere meglio come le differenti condizioni di vulnerabilità possano influenzare i piani attuativi dell’EPBD IV.

Possiamo sintetizzare quanto esposto evidenziando che molte variabili che i modelli “top-down” colgono solo in parte sono determinanti per l’implementazione concreta: qualità e vetustà degli edifici, differenze climatiche territoriali, morfologia urbana, disponibilità di spazi tecnici, limiti sulle facciate e sui tetti, costi di adeguamento delle reti, inerzie decisionali nei condomìni, struttura reddituale delle famiglie (in Italia abbiamo circa 2 milioni di famiglie in condizioni di povertà assoluta secondo i dati ISTAT), profili d’uso molto diversi degli immobili. Conseguentemente trattare la decarbonizzazione dell’edilizia come un semplice problema di ottimizzazione energetica del singolo edificio con tecnologie standardizzate rischia di produrre obiettivi formalmente coerenti ma molto difficili, se non impossibili, da tradurre in un percorso credibile. Infine, cercare di perseguire un obiettivo condivisibile — la decarbonizzazione del parco edilizio, anche attraverso il crescente ricorso a fonti rinnovabili e prive di carbonio — utilizzando strumenti inadeguati potrebbe far naufragare l’intera iniziativa.

IL SUPERBONUS COME STRESS TEST DELLA RISTRUTTURAZIONE

A rendere peculiare il caso italiano contribuisce anche l’esperienza del Superbonus 110%, introdotto dal D.L. 34/2020, convertito dalla L. 77/2020, per le spese sostenute a partire dal 1° luglio 2020. La misura è stata successivamente prorogata e rimodulata, con scadenze e aliquote differenziate in funzione dei soggetti e degli edifici interessati. Il picco degli interventi si è concentrato negli anni 2021-2024.

Il programma ha rappresentato – per scala e intensità – un esperimento tra i più rilevanti in Europa. Il provvedimento ha inoltre affiancato altre iniziative di agevolazioni per la riqualificazione degli edifici già in essere. Per accedere all’incentivo, gli interventi dovevano assicurare il miglioramento di almeno due classi energetiche dell’edificio o, ove ciò non fosse possibile, il conseguimento della classe più alta raggiungibile. Il requisito non comportava particolari vincoli tecnologici né un collegamento esplicito con politiche energetiche territoriali. Il Superbonus perseguiva quindi obiettivi meno ambiziosi rispetto alla traiettoria di lungo periodo dell’EPBD, finalizzata alla trasformazione dell’intero parco immobiliare in un parco a emissioni zero entro il 2050.

In sostanza, l’Italia, che ha votato contro la Direttiva nel 2024, ha anche attivato un programma di riqualificazione energetica degli edifici finanziato in misura prevalente attraverso detrazioni fiscali e risorse pubbliche con pochi termini di paragone in Europa.

Proprio per questo l’esperienza italiana del Superbonus 110% merita di essere letta attentamente non solo in chiave fiscale, ma come vero stress test della ristrutturazione massiva. Il provvedimento ha messo in campo incentivi eccezionali e ha consentito di realizzare un numero elevato di interventi in un arco temporale relativamente breve.

In Italia, secondo il censimento del patrimonio edilizio italiano pubblicato da ENEA[5], risultano circa 12,4 milioni di edifici ad uso residenziale (3,5 miliardi di m2 secondo ISTAT) con circa 35,3 milioni di unità abitative delle quali il 72,8% risulta occupato. Secondo i dati ENEA [3], al 31 dicembre 2024 risultavano interessati dal Superbonus circa 467.000 edifici. Gli interventi si sono concentrati prevalentemente nel periodo 2021-2024.

Rapportando in modo puramente indicativo i circa 467.000 edifici interessati alla consistenza stimata del parco residenziale, si ottiene un’incidenza cumulata dell’ordine del 3,7-3,8% su un arco temporale pluriennale. Non si tratta, tuttavia, di un tasso di ristrutturazione direttamente confrontabile con la traiettoria dell’EPBD: cambiano infatti l’unità di misura, la profondità degli interventi e l’indicatore utilizzato. Il confronto conserva comunque un valore dimensionale, perché mostra la distanza tra gli edifici raggiunti da una misura incentivante eccezionale e la consistenza complessiva del patrimonio su cui l’EPBD IV ha l’ambizione di incidere.

Per valutarne la sostenibilità sociale in rapporto ai redditi delle famiglie, è utile considerare l’investimento medio per intervento:

• Investimento medio per condominio: circa 585.780 €
• Investimento medio per edificio unifamiliare: circa 116.534 €
• Investimento medio per unità funzionalmente indipendente: circa 97.218 €.

L’investimento totale ammesso a detrazione alla stessa data ammonta a circa 106 miliardi di euro.

I risultati, letti nella prospettiva dell’EPBD IV, sono istruttivi.

Anche se sarebbero necessarie maggiori informazioni sul numero di appartamenti per condominio e sulla distribuzione della proprietà immobiliare all’interno dell’insieme delle famiglie, l’entità degli investimenti medi per intervento sembra confermare i dubbi sulla sostenibilità sociale di una strategia di decarbonizzazione del settore residenziale fondata prevalentemente su interventi di ristrutturazione edilizia qualora trasferisse i costi prevalentemente sulle famiglie.

Inoltre, lo studio di Accetturo, Olivieri e Renzi [4], dedicato congiuntamente al Superbonus 110% e al Bonus Facciate, stima che nel periodo 2021-2023 le due misure abbiano interessato oltre 170 miliardi di euro di investimenti agevolati, pari mediamente a circa il 3% del PIL all’anno. Tale importo rappresenta anche l’ordine di grandezza dello stimolo fiscale lordo considerato dagli autori, sulla base delle informazioni disponibili nell’aprile 2024. Le misure hanno contribuito in misura determinante alla crescita del settore delle costruzioni; tuttavia, le maggiori entrate generate dall’espansione economica sono risultate molto inferiori al costo lordo, per cui il programma non si è autofinanziato e ha determinato un ulteriore aumento del debito pubblico.

Pur essendo ad oggi disponibili analisi sempre più dettagliate sulla consistenza del patrimonio edilizio e sulla sua prestazione energetica, non risultano ancora ricostruzioni ufficiali che consentano di individuare con certezza lo stock di edifici già effettivamente allineato alla traiettoria EPBD, anche grazie al Superbonus, e quello ancora da riqualificare entro il 2030, 2035 e fino al 2050, almeno esaminando quanto pubblicato da ENEA [5]. Il numero degli edifici interessati dal Superbonus resta comunque contenuto rispetto alla consistenza complessiva del parco residenziale.

Molti elementi dovrebbero essere ulteriormente approfonditi:

• Il costo medio per famiglia nelle situazioni condominiali;
• La distribuzione della proprietà immobiliare in relazione al reddito disponibile;
• La sostenibilità sociale in relazione al coinvolgimento delle diverse fasce della popolazione;
• L’evoluzione dei consumi reali per il riscaldamento dopo il 2020 e la relazione con gli interventi incentivati, anche ai fini della verifica del requisito secondo cui almeno il 55% della riduzione dei consumi medi di energia primaria deve derivare dalla ristrutturazione degli edifici residenziali con le prestazioni peggiori;
• Il tempo di rientro degli investimenti realizzati;
• La qualità e la durata delle opere realizzate;
• l’impatto sulle reti energetiche;
• l’opportunità della messa in atto di ulteriori interventi concomitanti (es. adeguamento sismico od altro);
• l’effetto combinato sul mercato dell’edilizia delle ristrutturazioni del settore residenziale, non residenziale e pubblico.

Un’analisi più approfondita di questa esperienza italiana fornirebbe ulteriori elementi utili per una più consapevole pianificazione dell’implementazione della Direttiva EPBD IV.

DALL’EDIFICIO AL TERRITORIO: UNA STRATEGIA DIFFERENZIATA

Come abbiamo visto, molti elementi suggeriscono che l’idea di una transizione uniformemente orientata verso ristrutturazioni profonde ed elettrificazione generalizzata risulta, per una quota molto ampia dello stock degli edifici ad uso residenziale, tecnicamente difficile, economicamente fragile e socialmente poco accettabile.

Se si vuole evitare che la decarbonizzazione dell’edilizia si trasformi in una promessa difficilmente realizzabile o in un fattore di conflitto permanente, potrebbe essere utile cambiare il punto di vista ed utilizzare tutti i gradi di libertà consentiti dalla Direttiva.

Occorre, ad esempio, esaminare la questione della decarbonizzazione del settore edilizio residenziale non solo dal punto di vista del singolo edificio. La decarbonizzazione dovrebbe diventare, più chiaramente, un problema territoriale ed essere legata anche ai vettori energetici utilizzati. Ciò significa assumere che le soluzioni efficaci dipendano da tutte le variabili che incidono in modo significativo ed in particolare dalla densità urbana, dal clima, dalla presenza o meno di reti di calore, dalle condizioni socioeconomiche e demografiche della popolazione, dai vincoli tecnici, urbanistici, architettonici, dall’uso effettivo degli immobili e dalla struttura delle reti energetiche locali. L’approccio territoriale consentirebbe, inoltre, di affrontare in modo organico anche le altre eventuali carenze degli edifici in relazione al territorio che occupano.

Per spiegare meglio questo concetto vorrei usare un esempio rilevante e concreto di questo tipo, già attuato. È il caso del teleriscaldamento efficiente della città di Brescia (situata nell’Italia settentrionale con circa 200.000 abitanti) sviluppato da ASM BRESCIA, esperienza che ho avuto modo di conoscere direttamente per aver lavorato per molti anni nell’azienda municipale che l’ha sviluppata. Il teleriscaldamento ha progressivamente coperto una quota molto rilevante della domanda termica urbana, ad oggi circa il 70% della volumetria riscaldata[6], consentendo, nelle diverse fasi di sviluppo del sistema e in funzione del mix di produzione utilizzato, di ridurre le emissioni rispetto alla produzione separata mediante impianti individuali. Il risultato è stato ottenuto concentrando gli investimenti principalmente sulle infrastrutture collettive di produzione e distribuzione e limitando gli interventi negli edifici prevalentemente alla sostituzione o riconversione delle centrali termiche e all’installazione delle sottostazioni di scambio, con oneri in larga parte sostenuti dalla municipalizzata. L’operazione si è concretizzata sostanzialmente senza oneri aggiuntivi per i cittadini rispetto a quelli che avrebbero pagato per il combustibile fossile (il prezzo del teleriscaldamento era perequato a quello del gas in un contesto storico di prezzi regolati). È plausibile ritenere che approcci alternativi, basati su interventi individuali obbligatori, avrebbero incontrato forti resistenze sociali pregiudicando il risultato finale. Occorre inoltre considerare che il successo dell’iniziativa è anche legato al fatto che, all’epoca, la municipalizzata era il braccio operativo del Comune, si occupava di tutti i servizi energetici e quindi la pianificazione energetica territoriale dell’intero intervento era semplificata.

Un percorso più realistico potrebbe quindi anzitutto segmentare il patrimonio edilizio anche su base territoriale e sociale. Non basta distinguere gli immobili per classe energetica: occorre considerarne anche tutte le altre variabili che abbiamo già individuato e comunque quelle che, in relazione a specifiche realtà locali, possono essere significative. Ad esempio, la segmentazione potrebbe distinguere: le aree urbane dense servibili da reti di calore; gli edifici monofamiliari stabilmente occupati e tecnicamente elettrificabili; gli immobili vincolati o con limitazioni impiantistiche; le aree rurali nelle quali sono disponibili risorse energetiche locali; le abitazioni utilizzate in modo discontinuo, per le quali la profondità degli interventi dovrebbe essere proporzionata ai consumi effettivi.

In questo modo si possono individuare, con maggiore precisione, i segmenti su cui concentrare le ristrutturazioni più o meno profonde e quelli in cui, almeno nel breve e medio periodo, conviene puntare su strategie di decarbonizzazione dei vettori energetici utilizzati piuttosto che sull’intervento pesante sull’involucro da integrare con altri interventi eventualmente necessari. Da questo punto di vista il principio “Efficiency First” non dovrebbe tradursi automaticamente nella priorità assoluta della ristrutturazione profonda di ogni singolo edificio. Esso richiede piuttosto una valutazione comparativa, a livello di sistema, tra interventi sulla domanda, decarbonizzazione dell’offerta e adeguamento delle infrastrutture, tenendo conto dei costi lungo il ciclo di vita e dei benefici energetici, ambientali e sociali. Su questo tema sarebbero necessari approfondimenti sui costi infrastrutturali associati all’efficientamento del parco immobiliare, nei diversi scenari di attuazione, approfondimenti che, per l’Italia, appaiono ancora insufficienti.

Per i segmenti più facili da trattare — ad esempio una parte delle abitazioni monofamiliari o bifamiliari stabilmente occupate — la combinazione tra efficienza, pompe di calore e fotovoltaico potrebbe essere una strada ragionevole. Per gli edifici più difficili, invece, soprattutto nei contesti urbani densi, nei condomìni con forti inerzie decisionali o in presenza di vincoli morfologici e sociali, può essere opportuno affiancare alla riqualificazione edilizia una progressiva decarbonizzazione dei vettori energetici utilizzati. Qui potrebbero entrare in gioco oltre all’elettricità rinnovabile anche il teleriscaldamento efficiente, i gas rinnovabili, i sistemi ibridi. Questo approccio consentirebbe inoltre di far partecipare allo sforzo collettivo una massa di edifici altrimenti esclusi.

Il contributo delle rinnovabili elettriche è già ampiamente esaminato nella letteratura, anche se meriterebbe un approfondimento specifico il ruolo delle comunità energetiche nella decarbonizzazione del patrimonio edilizio. Analogamente, per il teleriscaldamento sono disponibili analisi consolidate e valutazioni del potenziale di sviluppo, anche a cura di AIRU.

In questa sede l’attenzione è quindi concentrata sui gas rinnovabili, che costituiscono uno degli elementi più innovativi del possibile approccio territoriale. Se ne possono evidenziare alcune caratteristiche peculiari:

• possono utilizzare, entro determinati limiti tecnici e quantitativi, infrastrutture e impianti esistenti;
• possono contribuire a ridurre le emissioni associate agli usi termici senza richiedere preliminarmente ristrutturazioni profonde, purché siano garantite sostenibilità lungo il ciclo di vita, tracciabilità, addizionalità e corretta contabilizzazione;
• possono limitare gli investimenti direttamente richiesti ai proprietari e agli occupanti degli edifici;
• possono essere impiegati in diverse configurazioni tecnologiche, comprese caldaie efficienti, sistemi ibridi, cogenerazione ad alta efficienza e reti di teleriscaldamento.

Per quanto riguarda il biometano, evidenzio che la produzione è localizzata prevalentemente nelle aree agricole, spesso prossime ai principali bacini urbani della Pianura Padana, caratterizzati da un rilevante fabbisogno termico invernale. Inoltre, è documentato che la produzione da deiezioni zootecniche, liquami e residui agricoli può contribuire alla decarbonizzazione del settore agricolo, soprattutto attraverso la cattura del metano che sarebbe altrimenti emesso durante la gestione e lo stoccaggio dei reflui [7]. La digestione anaerobica genera, inoltre, digestato, contenente azoto, fosforo, potassio e sostanza organica. Se correttamente caratterizzato e valorizzato agronomicamente, il digestato può sostituire una parte dei fertilizzanti minerali, evitando una quota delle emissioni associate alla loro produzione. Infine, sebbene la digestione anaerobica non comporti, di per sé, una riduzione delle emissioni di ammoniaca, l’adozione di coperture degli stoccaggi, tecniche di trattamento e modalità di distribuzione a basse emissioni può tuttavia contenere tali rilasci, con possibili benefici anche rispetto alla formazione del particolato inorganico secondario che contribuisce alle elevate concentrazioni di PM10 e PM2,5 e alla criticità sanitaria dell’area padana.

Poiché gas rinnovabili e calore decarbonizzato sono risorse limitate, si pone il problema della loro allocazione selettiva. In termini di proposta regolatoria, si potrebbe valutare un sistema di attribuzione certificata di quote di tali vettori a specifici segmenti edilizi difficili da trattare per ragioni fisiche, economiche, architettoniche o sociali, ad esempio all’interno del contratto di fornitura. Il meccanismo non produrrebbe un riconoscimento automatico ai fini dell’EPBD: dovrebbe essere disciplinato dalla normativa nazionale, coordinato con i sistemi di tracciabilità e con le garanzie di origine e inserito in un quadro pubblico di contabilizzazione capace di evitare doppie attribuzioni. Esso non ridurrebbe il fabbisogno fisico dell’edificio, ma potrebbe riconoscere, nei limiti stabiliti dalla normativa, la progressiva decarbonizzazione del vettore energetico utilizzato. Il contratto di fornitura contenente una quota certificata di energia decarbonizzata potrebbe quindi costituire uno strumento aggiuntivo di attuazione, capace di collegare le politiche rivolte agli edifici alla progressiva decarbonizzazione dei vettori energetici esterni.

L’impostazione proposta risponde ad una concreta esigenza di ordine e di priorità tipica delle iniziative organizzate “bottom-up”. Significa utilizzare le risorse più scarse — contributi pubblici, capacità di intervento infrastrutturale, calore, biometano ed elettricità rinnovabile disponibili — dove producono il maggiore beneficio sistemico. Significa anche ridurre il rischio di fallimento sociale. L’impostazione sopra ipotizzata meglio si adatta infatti anche alle esigenze oggettive di chi vi abita, che includono non solo la capacità di investimento, ma anche l’età, la stabilità dell’occupazione, l’effettivo utilizzo dell’immobile e la propensione a intraprendere interventi complessi.

GOVERNANCE, DATI E STRUMENTI DI ATTUAZIONE

Nella prospettiva di un approccio territoriale multilivello, fondato sull’integrazione tra indirizzi nazionali e pianificazione locale, assumono particolare rilievo, oltre alla disponibilità delle tecnologie, gli strumenti amministrativi e conoscitivi utilizzati per la pianificazione e la verifica dei risultati. Mi soffermerò su alcuni dei più significativi.

Un primo punto riguarda il ruolo degli APE.

Il concetto di energia primaria sembrerebbe difficilmente comprensibile per la generalità della popolazione soprattutto se accompagnato da obblighi specifici. Una strategia credibile dovrebbe integrare gli indicatori convenzionali di prestazione energetica con i consumi effettivamente rilevati, opportunamente normalizzati per clima, occupazione e modalità d’uso. I dati reali non sostituirebbero il calcolo regolatorio dell’energia primaria, ma potrebbero rafforzare la pianificazione, la segmentazione del patrimonio e la verifica ex post dei risultati.

In un Paese che dispone di un’ampia diffusione di “smart meter” (forse una delle più rilevanti in Europa, altra peculiarità italiana) questa strada appare tecnicamente meno lontana di quanto talvolta si pensi. L’APE è indubbiamente utile come strumento standardizzato di comparazione delle prestazioni energetiche degli immobili e come linguaggio comune del mercato, ma non appare sufficiente, da solo, per pianificare e verificare una traiettoria riferita all’intero parco, anche perché i valori convenzionali possono discostarsi dai consumi effettivi.

Un secondo punto riguarda il rafforzamento della base conoscitiva.

Mancano ancora informazioni sufficientemente integrate sullo stato del patrimonio edilizio, sugli effetti energetici degli interventi incentivati, sull’impatto dei diversi scenari di elettrificazione sulle reti e sulle caratteristiche delle fonti rinnovabili utilizzabili, in particolare biometano e gas verdi. Sarebbe inoltre opportuno promuovere progetti pilota territoriali, capaci di verificare sul campo l’efficacia delle diverse combinazioni tra riqualificazione edilizia, elettrificazione, teleriscaldamento, autoconsumo e gas rinnovabili.

Un terzo punto decisivo è la governance del processo.

Una Direttiva così pervasiva non può essere attuata soltanto mediante obblighi astratti e incentivi frammentati; ciò vale a maggior ragione se si adotta la logica territoriale qui proposta. Occorre una regia pubblica forte, capace di coordinare pianificazione urbanistica, pianificazione energetica, politiche sociali e programmazione delle reti. Occorre anche avvicinare il livello decisionale ai territori, perché molte scelte devono essere calibrate in funzione delle condizioni locali e richiedono maggiore prossimità ai cittadini. Il Piano nazionale di ristrutturazione dovrebbe pertanto prevedere criteri per la costruzione di piani territoriali, elaborati con il coinvolgimento di Regioni, Comuni, operatori delle reti, soggetti del settore edilizio e rappresentanze sociali.

Questa impostazione appare coerente con alcuni degli orientamenti contenuti nel “Citizens Energy Package” della Commissione europea presentato nel marzo 2026 e successivamente integrato, il 30 aprile 2026, da quattro raccomandazioni rivolte a Stati membri, consumatori e comunità energetiche. Pur non affrontando direttamente l’attuazione dell’EPBD IV, questi orientamenti rafforzano la dimensione sociale e partecipativa della transizione, attribuendo particolare rilievo alla protezione dei consumatori vulnerabili, al contrasto della povertà energetica, all’autoconsumo e alle comunità energetiche. Questa impostazione può concorrere a sostenere approcci territoriali capaci di integrare efficienza energetica, produzione rinnovabile e politiche sociali.

Per implementare questo tipo di governance è indispensabile porre la massima attenzione anche all’evoluzione delle competenze richieste, in particolare a livello pubblico, ed alla consapevolezza dei cittadini. Questi temi mi sembrano ampiamente sottovalutati nei dibattiti in corso ed andrebbero impostati per tempo.

CONCLUSIONI

La direttiva “Case Green” ha il merito di aver posto con forza il tema della decarbonizzazione del patrimonio edilizio. Perché possa conseguire i propri obiettivi, la sua attuazione dovrà però tenere conto della complessità fisica, economica e sociale dei sistemi edilizi reali. Una traduzione rigida e uniforme degli obiettivi europei rischierebbe di incontrare vincoli tecnici, insufficienza delle risorse e crescente resistenza sociale.

Una strategia territoriale, fondata su segmentazione, gradualità, neutralità tecnologica, monitoraggio dei consumi e integrazione tra riqualificazione degli edifici e decarbonizzazione dei vettori, potrebbe invece rendere la transizione più efficace e praticabile. Nel caso italiano, la programmazione dovrebbe inoltre integrare l’efficienza energetica con le altre vulnerabilità del patrimonio e del territorio: rischio sismico, dissesto idrogeologico, qualità abitativa, povertà energetica e fabbisogno di edilizia residenziale pubblica.

Il rischio non è che l’EPBD fallisca perché troppo ambiziosa, ma che la sua attuazione utilizzi strumenti insufficientemente coerenti con la varietà degli edifici, dei territori e delle condizioni sociali.

31 agosto 2026

Terenzio Poeta – ingegnere

Bibliografia

[1] BIP (2024), ‘Decarbonizzazione dei consumi termici residenziali’, studio commissionato da Proxigas, Assogas, Federchimica‑Assogasliquidi, Assotermica, Utilitalia (presentazione 16.10.2024)

[2] MENEGHIN, Guido; STEFANI, Silvana. Energy efficiency and social justice: the European challenge of the Energy Performance of Buildings Directive. Renewable and Sustainable Energy, 2026, vol. 1, art. 0001. DOI: 10.55092/rse20260001

[3] ENEA – Agenzia nazionale per le nuove tecnologie, l’energia e lo sviluppo economico sostenibile Le detrazioni fiscali per l’efficienza energetica e l’utilizzo delle fonti rinnovabili di energia negli edifici esistenti. Rapporto annuale 2025

[4] Accetturo A., Olivieri E., Renzi F. (2024), ‘Incentives for dwelling renovations: evidence from a large fiscal programme, Banca d’Italia, Questioni di Economia e Finanza n. 860, giugno 2024, DOI: 10.32057/0.QEF.2024.0860.

[5] ENEA (2024), ‘La consistenza del parco immobiliare nazionale’, Edizioni ENEA, luglio 2024.

[6] https://zerosprechi.eu/index.php/il-teleriscaldamento-per-il-sistema-ambiente-energia-di-brescia

[7] Valli et al. (2017) “Greenhouse Gas Emissions of Electricity and Biomethane Produced Using the Biogasdoneright™ System: Four Case Studies from Italy”